До окончания 5 Созыва осталось:

 

Методология

Что мы понимаем под лоббизмом в Государственной Думе ФС РФ
Лоббизм (то же что и "лоббирование") – институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций)  в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.

В Государственной Думе ФС РФ под лоббизмом мы понимаем:

  • Лоббирование с целью принятия нового и/или изменения действующего законодательства;
  • Лоббирование с целью более полного участия аффилированных с депутатом структур (избирательный округ, отрасль, конкретное предприятие и пр.) в федеральном бюджете страны;
  • Лоббирование с целью использования формальных или неформальных политических ресурсов депутата, аппарата Государственной Думы или самой Государственной Думы (влияние депутатов на итоги государственных тендеров, их участие в корпоративных конфликтах и пр.)

Перечисленными типами лоббизма в Государственной Думе сейчас ограничивается превалирующее большинство лоббистских заказов. В нашем исследовании мы разберем первый и второй тип лоббизма. Первый условно можно именовать «законодательная эффективность» (то есть способность субъекта права законодательной инициативы доводить инициируемые законопроекты до вступления их в юридическую силу). Второй условно можно именовать «бюджетная эффективность», возможность субъектов (в нашем случае депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации) влиять на формирование расходной части федерального бюджета. Третий тип лоббизма в Государственной Думе, несмотря на то что представляет несомненный научный интерес, мы выносим за скобки нашего исследования.

Что мы понимаем под лоббистом в Государственной Думе ФС РФ

Под лоббистом в Государственной Думе (мы будем использовать термин «субъект права законодательной инициативы») в рамках данного исследования мы будем понимать определенный Конституцией РФ круг органов государственной власти и должностных лиц, наделенных правом вносить в Государственную Думу законопроекты либо выступать с законодательными предложениями.
Представленный подход находится в рамках так называемого «широкого» толкования термина лоббизм и его производных. В данном контексте к субъектам лоббизма относят не только представителей корпоративной (GR-менеджеров) или отраслевой среды, но и самих представителей государственной власти. Таким образом, нами будет разобрана законодательная эффективность следующих субъектов права законодательной инициативы:

  • Президент РФ;
  • Правительство РФ;
  • Совет Федерации ФС РФ;
  • Члены Совета Федерации ФС РФ;
  • Депутаты Государственной Думы ФС РФ;
  • Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации;
  • Федеральные суды высшей инстанции.

Источники получения информации и их достоверность:
В процессе подготовки работы исследовательской группой было проанализировано более 2500 источников информации, среди которых можно выделить основные:

  • Законопроекты, вносимые в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы;
  • Пояснительные записки к законопроектам, вносимые в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы;
  • Заключение Комитетов Государственной Думы ФС РФ;
  • Заключение Правового управления аппарата Государственной Думы ФС РФ;
  • Заключения Президента РФ;
  • Заключения Государственно-правового управления Президента РФ;
  • Официальные отзывы и заключения Правительства РФ;
  • Заключения федеральных органов исполнительной власти;
  • Статьи в ведущих деловых СМИ общественно-политической тематики.

Определяющими источниками получения информации для нашего исследования являлись данные, полученные из следующих источников:

  • Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы ФС РФ;
  • Российские печатные и электронные СМИ общественно-политической тематики (Коммерсант, Ведомости, Форбс и др.);
  • Серия закрытых экспертных интервью с депутатами Государственной Думы ФС РФ, членами Совета Федерации ФС РФ, сотрудниками аппарата Правительства РФ, Администрации Президента РФ, департаментов по связям с органами государственной власти российских и западных корпораций, отраслевыми аналитиками.

Методика оценки законодательной эффективности субъектов права законодательной инициативы:
Рейтингование субъектов права законодательной инициативы в области законодательной эффективности проводилось с использованием следующих формул:

  • Коэффициент эффективности законодательных инициатив (КЭЗИ) показывает эффективность СПЗИ в законотворческом процессе, его возможность не только инициировать законопроекты, но и доводить их до официального вступления. Данный показатель крайне важен, так как показывает профессионализм законодателя, его влиятельность и упорство.

           

  • Скорость принятия федеральных законов (СПФЗ) -  показывает временной период от даты регистрации законопроекта и его направления Председателю Государственной Думы до подписания его Президентом РФ.
  • Коэффициент полезного действия (КПД) показывает вклад рассматриваемого СПЗИ в общее число принятых федеральных законов.

           

  • Количество внесенных законопроектов (КВЗ) – эмпирический показатель, демонстрирующий активность депутата в законотворческом процессе. 

Методика оценки бюджетной эффективности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации:
Для выявления  наиболее влиятельных бюджетных лоббистов нами был проведен экспертный опрос среди восьми специалистов, задействованных в бюджетном процессе.  Нами были опрошены представители следующих институтов:

  • аппараты Комитетов по бюджету Государственной Думы и Совета Федерации;
  • аппараты фракций Государственной Думы;
  • департамент межбюджетных отношений Министерства финансов.

Специалистам была предоставлена возможность прорейтинговать по степени влиятельности парламентариев, входящих в так называемую трехстороннюю рабочую группу по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации (ТРГ) или предложить альтернативные варианты.

ТРГ, впервые созданная в июне 1998 года, включает представителей Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации и в настоящий момент является ключевым центром согласования интересов в области бюджетного лоббизма. По состоянию на 1 августа 2010 года ТРГ состоит из 56 депутатов Государственной Думы и 20 членов Совета Федерации.  Хотя до сих пор четко не определен правовой статус ТРГ (решение о необходимости внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс принято на заседании Рабочей группы 29.07.2010), именно ее члены представляют и утверждают предложения по распределению и предоставлению дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждают методики распределения субсидий, кредитов, предоставляемых из федерального бюджета на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, перераспределение между субъектами РФ невостребованных кредитов и прочие межбюджетные отношения.

В результате опроса эксперты выделили всего три фигуры, не входящие в ТРГ, однако оказывающие, на их взгляд, существенное влияние  на формирование расходной части бюджетов субъектов и формирование бюджета в целом:

Так как вышеобозначенные депутаты назывались чаще всего при нашем опросе, мы их также включили в итоговый список опроса при подведении итогов.
Метод качественной оценки «бюджетной эффективности» использовался нами в связи с тем, что в настоящее время процесс формирования расходной части бюджета осуществляется в процедуре так называемого «нулевого чтения» и скрыт от общественного контроля. В результате пропадает «прозрачность» процесса прохождения бюджета: количество поправок, влияющих на изменение цифр федерального бюджета, поданных ко второму чтению, уменьшилось в несколько раз. Данная тенденция существенным образом изменила характер бюджетного лоббизма До средины 2000-х годов обсуждение вопросов изменения параметров бюджета проходило на пленарном заседании в Государственной Думе и по количеству одобренных или отклоненных депутатских поправок можно было произвести расчеты в структуре бюджета по движению средств как внутри разделов, так и внутри приложений.

В отличие, например, от США, где лоббизм закреплен на законодательном уровне (закон 1995 г. «О раскрытии лоббистской деятельности») и дает возможность обеспечить прозрачность и публичность действий администрации США по распределению бюджетных ассигнований между участниками бюджетного процесса при формировании расходной части бюджета, а также предоставляет возможность получить четкое представление о количестве привлеченных средств и тех расходов, которые потрачены на содержание самих «лоббистских групп», в России на настоящий момент нет той прозрачности, выраженной непосредственно в денежном эквиваленте, по «привлеченным» суммам или  «выведенным» из других статей расходов на стадии так называемого «нулевого чтения» бюджета.

Актуальность информации
:
Статистические данные приведены по состоянию на 29 июля 2010 года. Аналитическая информация приводится по состоянию на 1 августа 2010 года.

Ограничения и другие пояснения
Проблема «парных» инициатив.
В рамках исследования в количество законодательных актов по каждому СПЗИ включены также законопроекты, внесенные совместно с другими субъектами права законодательной инициативы.

Поправки к законопроектам в процедуре второго чтения.
В исследовании мы оставили за скобками огромный пласт в законотворческом процессе - поправки, вносимые СПЗИ в проекты законов между первым и вторым чтениями. Несмотря на то, что поправки не отражены в количественных данных исследования (число вносимых законопроектов), мы учитывали их при анализе лоббистской активности депутатов.

Лоббизм и коррупция.
Примеры лоббистской деятельности, которые мы приводим в нашем исследовании, не стоит напрямую ассоциировать с коррупцией. Несмотря на то, что мы приводим не менее 50 фактов, когда от законодательной инициативы выигрывают конкретные субъекты экономической деятельности, причины, подвигшие СПЗИ на продвижение того или иного законопроекта, мы оставляем на его совести и выносим за рамки данного исследования.

Ложное инициирование законопроекта.

Внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы еще не означает автоматическое лоббирование его принятия СПЗИ. Законопроект может вноситься как раз для того, чтобы тематика, отраженная в нем (и, соответственно, невыгодная какой-то отрасли, конкретной корпорации и пр.), никогда не стала предметом ведения закона. Данная технология в особенности характерна для депутатского корпуса. Внеся на рассмотрение Государственной Думы законопроект и, следовательно, «заняв» тему ведения возможного закона, его инициаторы могут на протяжении всего созыва затягивать его дальнейшее рассмотрение и возможность принятия, ссылаясь на различные согласования, «внутренние противоречия» и пр. Указанная технология была учтена при написании исследования.